存量闲置安置房资产盘活路径研究
林健 林翔 雷逸阳
摘要：近年来，国家通过多层次政策体系推动存量资产的高效盘活，以构建存量与新增投资的良性循环。安置房作为房地产存量市场中重要组成部分，盘活存量闲置安置房对于房地产去库存，避免房产空置导致资产流失具有重要意义。本文在分析存量闲置安置房特点及形成原因基础上，按照“资产整合-分类盘活”的思路，构建了“资产处置-资产运营-资产证券化”三大资产盘活路径以及介绍了对应的操作方式，以期为存量闲置安置房资产盘活提供参考。
关键词：存量闲置安置房；资产整合；资产盘活
经过多年来的持续投资，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，涉及土地、房产、无形资产等，为推动经济社会发展提供了重要支撑，但由于经营不善等原因，也导致不少存量资产闲置[1]。特别是在城市建设、土地征收等过程中，由于权属不清等原因，沉淀了大规模的闲置安置房。2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），要求有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。2024年12月召开的中央经济工作会议也明确要求，“必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率”。盘活闲置存量资产既是“稳增长”，又是“防风险”，更是因地制宜发展新质生产力的现实抓手，事关经济高质量发展大局。在房地产市场下行压力加大的背景下，如何优化配置存量闲置安置房已成为房地产行业从增量开发向存量开发转型的关键课题，对推动经济高质量发展具有重要意义。
一、存量闲置安置房特点及形成原因
（一）存量闲置安置房特点
存量闲置安置房是指已建成但尚未分配或者已分配后剩余的用于安置被拆迁户的房屋，具有位置偏远、权属不清晰、分布分散等特点。目前，我国存量闲置安置房资产主要集中在房管中心、土储中心、城投公司、地产开发商以及安置户个人。
（二）存量闲置安置房形成主要原因
目前安置房出现闲置状态主要有以下方面的原因。
一是安置政策调整和衔接不畅。政府在实物安置和货币化安置政策调整过程中，没有做好过渡和衔接工作，比如安置政策由实物安置转为货币安置，之前规划建设的部分安置房因为无人选择而积压。
二是安置房建设与拆迁进度不匹配。安置房规划、设计和审批环节多，建设过程中容易遇到资金短缺、施工手续不齐等问题，导致不能按期交付安置住房，安置对象不能按协议约定回迁安置。
三是安置房及相关配套无法满足市场需求。部分安置房存在建成时间早、户型结构差、房屋老旧、位置偏远等问题，无法满足安置对象对住房户型、质量以及周边教育医疗等配套的需求。
四是安置房源信息不对称。安置房房源信息不透明，安置对象无法及时了解安置房位置、户型、价格等信息，同时在分配过程中可能存在暗箱操作等情况，导致部分安置对象抵制安置，出现安置房闲置。
二、盘活存量闲置安置房必要性
一是盘活存量闲置资产，有利于优化资源配置。通过盘活存量闲置安置房，将低效的资产存量转化为具有收益的发展增量，有利于拓宽社会投资渠道、降低政府债务风险，从而实现资源的优化配置。
二是缓解住房供需矛盾，有利于完善住房保障体系。通过更新改造等方式盘活存量闲置安置房，将其作为保障性租赁住房，拓宽了保障性住房供应的渠道，有利于缓解城市住房供需矛盾。
三是缓解开发商资金压力，有利于促进房地产市场健康发展。目前房地产市场低迷，开发商持有较大规模库存安置房。通过资产盘活，将回笼的资金用于新项目开发或者偿还债务，将促进房地产行业的持续健康发展，助推经济高质量发展。
三、存量闲置安置房资产盘活路径分析
存量闲置安置房资产盘活要按照：资产整合-分类盘活的思路，设立安置房信息平台，将分散在房管中心、土储中心、城投公司、地产开发商以及安置户个人手中的闲置安置房房源信息统一登记在信息平台。委托资产评估机构对存量安置房进行评估，按照不同产权主体，通过划拨、收购、入股、回租等方式进行整合，在此基础上采用资产处置、资产运营、资产证券化三大实施路径对闲置安置房分类盘活，从而实现闲置安置房资产优化配置。存量闲置安置房资产盘活路径流程如图1所示。
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图1 存量闲置安置房资产盘活路径
（一）存量闲置安置房资产整合
资产整合主要是将分散产权的闲置安置房整合到同一个实施主体，具体包括以下环节。
1.确定项目实施主体
可选择行业主管部门、事业单位或城投公司作为项目实施主体。明确通过市场化方式运营，不能由政府承诺兜底或补贴，不能新增地方政府隐性债务。
2.搭建安置房信息平台
借鉴常俊松运用数字化技术盘活存量资产的思路[2]，通过搭建安置房信息平台，将房管中心、土储中心等主体拥有的安置房房源纳入安置房信息平台统一管理。
3.资产评估
委托专业机构对纳入安置房信息平台的各类闲置安置房，包括住宅、配套底层商业、停车位等资产进行价值评估。
4. 资产整合
针对不同的安置房产权所有人，采用划拨、收购、入股、回租等方式进行整合。一是针对土储中心、房管中心、城投公司持有的闲置安置房，通过采用直接划拨方式给到实施主体。二是对产权清晰、不受限的安置房，在评估后按照一定折扣进行收购或者作价入股。三是针对不愿转让产权的所有权人，可以采用长期回租的方式进行整合，与各地乡镇、社区合作，引导安置房业主与实施主体签订长期租赁协议。
（二）存量闲置安置房盘活路径
针对不同实施主体，按照“资产处置-资产运营-资产证券化”三类盘活路径，提出了不同的盘活方式，具体如表1所示：
表1 不同实施主体存量安置房资产盘活方式
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1.资产处置
资产处置主要是将存量安置房项目通过产权交易平台等方式公开出售，或将持有的安置房资产以作价入股方式进行处置。
（1）资产公开出售
针对行业主管部门、事业单位持有的，收益性较差、权属清晰且符合出让条件的闲置安置房，通过产权交易平台等方式向社会公开处置。
操作方式：针对划拨的安置房，通过补缴土地出让金，将安置房转为商品房，在产权交易平台以招标、拍卖等方式向社会公开出售。
（2）资产作价入股
在城投公司持有的安置房周边存在闲置土地的情况下，可与开发商合作开发，建设购物中心等经营性配套设施，进一步提升区域综合服务水平。将安置房所有权及其土地使用权等资产作为股权注入到与开发商合资的项目公司。
操作方式：通过与房地产开发商签订股权投资协议，将安置房资产作为股权注入到项目公司，房地产开发商负责配套资金筹措、项目建设及运营，按照约定比例享受经营性资产运营带来的收益。
2. 资产运营
资产运营主要是对闲置安置房进行系统性管理与市场化运作，可以通过市场化出租运营、转为保障性租赁住房以及特许经营等方式盘活。
（1）市场化出租运营
针对城投公司持有的，收益性一般的存量安置住房及配套底商等业态，通过采用“提质升级—整体运营”模式，统一改造提升后，对外整体出租并管理。或者与专业化房屋租赁企业进行合作，交由其进行统一改造后运营管理。
操作方式：通过成立专门的运营公司或与专业房屋租赁企业合作，将闲置安置房按照区域打包集中，对接有职工住房需求的特定企业，根据企业个性化需求对安置房进行定制改造、装修后，整体批量出租。
（2）转为保障性租赁住房
结合当地保障性租赁住房需求和房屋资源情况，针对城投公司持有的，权属清晰、不存在查封登记、建筑面积不超过70平方米小户型的安置房，在符合纳入保障性租赁住房认定范围情况下，将其转为保障性租赁房，从而解决新市民、青年人等群体的住房困难问题。
操作方式：将持有的安置房经报当地住建部门审核认定，符合条件的安置房可认定为保障性租赁住房，主要面向符合条件的新市民、青年人等群体，开展租赁运营。保障性租赁住房租金要低于同地段同品质的市场租赁住房。
（3）特许经营模式（TOT模式）
针对行业主管部门、事业单位持有的，收益性较好的存量安置房项目，参考李晓芬等人运用TOT（转让-运营-移交）用特许经营权模式盘活存量资产的研究[3]，本文探索将TOT模式应用于存量闲置安置房盘活，通过以特许经营形式引入社会资本参与存量闲置安置房改造和运营，将行业主管部门、事业单位持有的闲置安置房有偿转让给特许经营者运营管理，期满后再移交给政府。
操作方式：存量闲置安置房资产经审计和资产评估后，按照评估价格将安置房特许经营权转让给特许经营者，特许经营者支付转让费，并负责项目投融资、运营、维护工作。特许经营者可以向使用者收取租金和物业费等，在运营期满后将资产无偿移交给政府。
3.资产证券化
针对城投公司持有的，收益性较好的安置房、保障房等资产作为基础资产，通过项目未来现金流的收益权，发行证券化金融产品，回笼项目建设资金。目前针对安置房、保障房的资产证券化盘活方式，可以通过资产支持专项计划（ABS）及基础设施REITs等方式，主要针对自持、不分拆单独出售且长期用于出租的市场化租赁安置房项目。
（1）资产支持专项计划（ABS）
资产支持专项计划（ABS）主要以安置房资产为基础，利用安置房未来预期销售收益为保证，通过在资本市场发行债券募集资金。资产支持专项计划（ABS）作为一种融资工具，有利于拓宽融资渠道、优化财务结构，并推动企业向市场化转型。
操作方式：将安置房纳入省级保障房项目目录，通过管理人设立专项计划，投资者认购资产支持证券，成为资产支持证券持有人。管理人将专项计划资金用于向原始权益人购买基础资产，资产运营管理机构负责安置房销售收入有关的管理等服务。托管人对专项计划资产进行托管，根据管理人分配指令，将资金划拨至指定账户用于支付资产支持证券本金和预期收益。
（2）基础设施REITs
2022年5月，中国证监会办公厅与国家发展改革委办公厅联合印发《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》（证监办发〔2022〕53号），明确将保障性租赁住房纳入基础设施REITs范围。因此对转为保障性租赁住房的存量闲置安置房，可以通过基础设施REITs模式盘活。REITs作为权益性融资工具，有效缓解企业债务压力，通过剥离重资产，向轻资产运营模式转变[4]，从而实现存量闲置安置房资产上市退出。
操作方式：基金管理人通过公开募集的方式向投资者募集资金，形成基金财产投资于基础设施资产支持专项计划。基础设施基金通过基础设施资产支持专项计划持有保障性租赁住房项目公司100%股权，取得项目所有权或经营权利。计划管理人为资产支持证券持有人的利益，负责对专项计划进行管理及履行其他法定及约定职责。外部运营管理机构接受基金管理人委托，负责运营管理保障性租赁住房项目。
四、存量闲置安置房资产盘活应注意的事项
一是避免借盘活名义进行虚假交易。部分项目在执行过程中或因化债压力，假借盘活资产名义，对无需处置的资产进行处置或者虚假交易，以变相虚增财政收入，甚至触碰新增政府隐性债务红线。因此在资产盘活过程中，要加强对盘活资产的全过程监管，确保资产盘活过程合规、有效。
二是存量闲置安置房资产权属问题。不论是存量闲置安置房资产处置或资产证券化，均要求资产权属清晰，但实际上闲置安置房确权办证审批过程复杂，同时部分安置房建设年代早、原始资料不完备，导致房产权属不明、底数不清。因此要求在盘活过程中，要从顶层设计层面统筹协调，优化程序，打通资产盘活过程中的堵点、难点，使存量安置房资产具备盘活条件。
三是存量闲置安置房资产估值合理性。在对闲置安置房资产价值评估时，应充分考虑市场价值、未来增值空间等影响资产价值的因素。同时，在资产盘活过程中应注意资产评估方法选择合理性以及程序的合法性，确保资产估值合理，避免造成资产处置定价过低而导致资产流失，也应防止转让定价虚高而导致不合理的风险转嫁。
五、结语
本文讨论了存量闲置安置房形成原因和对其盘活的必要性，提出了由实施主体整合分散的存量闲置安置房，在此基础上构建了“资产处置-资产运营-资产证券化”三大资产盘活路径，为存量闲置安置房资产盘活提供了新方向。但目前存量闲置安置房盘活仍旧面临产权界定、资产评估、交易制度不健全等政策壁垒问题，建议政府部门做好顶层设计，出台相关配套政策，破除存量闲置安置房盘活过程中的堵点和难点，为构建房地产发展新模式、推动经济高质量发展提供有力支撑。
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